地方創生・地域活性化の第一線で活躍する「地域おこし協力隊」

未だ多くの課題を抱えている「地域おこし協力隊」制度について現役の隊員および受け入れ自治体職員への
アンケートおよび直接取材を通して浮き彫りになった現状とその可能性について共有するサイトです

受け入れ態勢

　
　

今回は「地域おこし協力隊の現状」シリーズの４回目になりますが、過去３回の中で隊員そのものにフォーカスを当て、どんな方が地域おこし協力隊に挑戦し、どのような思いで活動をされているか、そして、地域おこし協力隊の地域や自治体との最初の接点となる募集条件や処遇、採用のリアルな現状をご紹介してきましたが、今回からは地域おこし協力隊の皆さんがたどる道を追いながら取り巻く環境についてお伝えしたく、今回はその第一弾として協力隊の不満が多く聞かれる受け入れ体制の現状をお伝えしていきたいと思います。


なお、毎回の注釈で恐縮ですが、本ブログは協力隊や受け入れ自治体の職員の皆さんへの直接取材とアンケート調査*1の結果に基づく内容になっていること、全国で約4,000名が活躍する地域おこし協力隊全員にお話をお聞きすることは困難であることからお話をさせていただく内容はあくまでも一部から全体を推測するものであり、あくまでも傾向であること、そして、ご協力いただいた皆さんに匿名での取材をお願いしておりますので、個人・団体を特定できる情報は一切掲載していないことをご理解ください。

さらに前回同様、今回のブログも特に現在隊員を受け入れている自治体の職員の皆さんやこれから隊員を募集することを考えておられる自治体の首長を始め、関係者のみなさんにぜひ読んでいただきたい内容になります。
協力隊の皆さんがどのような背景を持ち、どのような思いで隊員に応募してきたか、活動中に感じている不安はどんなものかなど隊員の皆さんの現状について受け入れ自治体の皆さんに知っていただくことで、隊員の皆さんへの理解を深めていただくと同時に地域おこし協力隊の成功の必須要件である隊員と受け入れ自治体および職員との間の信頼関係を築く一助になれば幸いです。

*1 : 2016年5月から7月にかけて地域おこし協力隊のみなさんを対象に行ったインターネットアンケート。結果の詳細はこちらをご覧ください。

自治体の受け入れ態勢に対する隊員の声

直接取材およびアンケートを通した今回の調査において隊員の不満が最も多かった分野が受け入れ態勢に対するものでした。

そこには、下記のように「受け入れ組織の整備不備」や「受け入れ職員自身の不十分な制度理解」、「地域住民への事前周知不足」、「関係者への紹介不足」など着任直後もしくは活動を通して態勢自体に感じる不満がある様子が伺えると同時に「自治体や担当職員のやる気を感じない」などそもそもの姿勢を疑われるような内容も含まれており、着任直後に協力隊活動に抱いていた夢や希望・期待が砕かれ、困惑する協力隊の姿を見ることができました。

「私の自治体は受入自治体に担当者（責任者、スペシャリスト）がいない。窓口部署はあるが、事務は受け入れ部署が行っている。協力隊の運用をする職員がいない。１年目は何がどうなっているか分からず、いろんな課を移動して回った」
「受け入れ側である役場職員への地域おこし協力隊導入に関しての講習、研修参加を必須にするべき。あまりにも勉強不足すぎる気がします」
「行政、地域自体が可能性を諦めている時には、外から来た協力隊は力を発揮することができない。「そんな事できない」「前例がない」と動く気がない。協力隊活動費用を、市の備品購入などへの転用を画策している疑いを持ってしまう」
「募集している自治体の熱意が必要。活動の道筋がないと協力隊も活動しづらい」
「行政と隊員の連携がまったくとれていない地域が散見される」
「地域の人を巻き込んでという行政の一方的な要望に、地域はついていく事が出来ず、巻き込める状況（人/体力と意欲）が揃っていないため、協力隊が勝手に何かしたがっているように地域からは見えてしまっていたのではないかと思った」
「協力隊を受け入れる前に行政職員、地域住民に協力隊とは？の説明、周知がなされていれば、活動しやすい」

また、下記のようにそもそも明確なミッションが与えられないため、もしくは隊員が見いだすことができないためか協力隊の必要性を感じない隊員もいる様子が伺え、地域おこし協力隊の受け入れを行う自治体・地域の基準が疑われるような意見もありました。

「地域要望がある場所に、受け入れ態勢（地域の受け入れ責任者）を整えて、そこに配属されるような仕組みをとり、明確なミッションがある方が、活動しやすいと感じた」

第５回「地域おこし協力隊の現状：成り手②思い・苦しみ」で触れましたが隊員の苦しみの要因の約2割が「明確な仕事がなかったこと」と回答しているという事実や下記のようなコメントから明確なミッションもなく放置されている隊員も少なからずいる様子が伺え、そのことが協力隊が隊員の必要性を感じない大きな要因の一つになっているとも考えられます。

「導入自治体によって、地域おこし協力隊制度の理解や利用方法に大き過ぎるばらつきがあり、隊員の経験則などが活かされる事は少ない。自治体運営上ただ導入して飼い殺しかのように扱う自治体を散見し余りに見苦しく、また無責任極まりない」
「国からお金が出るからと安易に募集をして、来てくれた人の人生を壊すケースが多い」

さらに、単純に人件費が掛からない臨時職員のような意識で協力隊を受け入れているのではないかと疑う隊員も少なからずおり、「地域おこし」のあり方の整理や計画がない状態で単に一作業員として地域おこし協力隊を導入していることが疑われる自治体もある様子が伺えます。

「現状足りない人員を埋めるために協力隊を入れているところもあると聞く」
「単に国の予算で使える臨時職員というような認識での募集はしないで頂きたい」
「行政の受け入れ体制の不備が目立つ。募集して採用すればそれで終わりと言う、その場凌ぎの体制。また、本来は移住・定住促進の一つの手段として地域おこし協力隊があると思われるが、人件費の掛からない人手不足の補充程度にしか思われていない感もあり」

受け入れ態勢の現状

次に受け入れ態勢の中でも特に地域住民説明や関係者紹介、職員と隊員の連携を表すコミュニケーション頻度など活動環境の整備状況の現状について個別にご紹介していきたいと思います。

地域の皆さんへの協力隊の活動内容・制度の事前説明

自治体の受け入れ態勢を図る指標として「自治体担当者から協力隊活動に関わる地域の方々への協力隊の活動内容・制度の事前説明」状況についても隊員にアンケートで伺いました。

集計結果をみるとおよそ半分は明確に「事前説明があった」と回答し、残りの半分が「事前説明がなかった」「わからない」が占めるという結果になりました。また、「事前説明がなかった」と回答している方が３割におよんでおり、３人に一人の割合で自治体担当者が地域住民に対して協力隊の活動や制度についてきちんと説明をしていないと感じていることがわかります。

この点については直接取材の中でも同様の意見が多く聞かれ、自治体から地域住民へきちんと説明することの重要性を再認識させられると同時にその対応状況については下記の自治体により大きな違いがあることがわかりました。
積極的な地域では、協力隊専用の冊子を作成し、協力隊の制度やその目的についてわかりやすく説明しているだけでなく、ローカルのケーブルTVで頻繁に協力隊の活動を紹介したり、ローカル新聞で協力隊の活動が頻繁に取り上げられるように工夫をしたり、おそらく地域住民に繋がるありとあらゆるメディアを活用して、地域おこし協力隊の活動を発信している様子が伺えました。
一方で、上記のアンケート結果に見られるように協力隊の制度や活動についてほとんど情報発信を行っておらず、聞かれたら担当者が答える程度の対応をしている自治体もあり、対応に大きな温度差があることがわかりました。

着任後の関係者への紹介

同様に協力隊の受け入れ態勢を見る指標の一つとして受け入れ時に自治体担当職員から関係者への紹介があったかどうかアンケートにてお聞きしました。
下記の結果からもわかる通り、多くの自治体において隊員を受け入れた時点で関係者への紹介を行っていることが分かります。また、これは実際に隊員や職員の方々に直接お会いし、お話をお聞きする中でも確認することができました。

しかし、同時に「紹介がなかった」と回答された方が２割強おられるという事実もあり、その事実を深掘りするため活動拠点別に紹介の有無を見てみたところ「自治会や町内会などの住民組織」を活動拠点とするいわゆるコミュニティー型の隊員で紹介がないという回答がもっとも多く29%にも上ることが分かりました。また、それに次いで「NPOや観光協会、商工会、農協、漁協などの団体」が28%となっていることがわかりました。

幸いにも今回お話をお聞かせいただいた隊員の中には関係者への紹介がなかったとおっしゃっていた方はおられなかったため、この背景を理解する術はなく、あくまでも想像の域を出ませんが、実際にお聞きした話として上記のような住民自治組織や役場外の組織団体を主な活動拠点とする場合、その団体のトップには話がされているがその他の関係者に話が通っていなかったという話もあり、このようなケースが自治体担当者から関係者への紹介がなかったという回答に繋がっているのではないかと推測されます。

実際、役場外の組織団体に派遣された隊員の話として、予定していた組織に派遣されたが、役場との役割分担や費用分担などの話が整理されていないということで隊員の受け入れ自体を拒否されたという話もあり、そもそも派遣される組織団体と話がされていないケースも少なからずあることから、受け入れ組織内で協力隊の説明がされていないということや着任時に紹介をしていないということがあっても不思議はない状況であるともいえます。

　

また、活動拠点と関係者への紹介有無について市と町村の間で統計的な違いがあるか（有意差があるか）確認するためフィッシャーの正確確率検定※1を行ったところp値※2が0.05以下となり、有意差があることがわかりました。つまり、これは市と町村の違いにより関係者への紹介有無に明らかな差があることを示しており、右記（スマホの場合は上記）のように実際に市と町村に分けて紹介の有無を視覚化してみたところ市に比べ町村の方が紹介有りの割合が高いことがわかりました。

少し本題と外れますが、アンケートのコメントの中でも規模大きな自治体より小さな自治体の方が活動しやすいという声も少なからず見られ、上記の集計結果はその一つの表れかもしれません。

※1:フィッシャーの正確確率検定（Fisher’s Exact Test）
ロナルド・フィッシャーにより考案された2つのカテゴリーに分類されたデータの分析に用いられる統計学的検定法。
※2:p値
p値は、仮説検定でよく使われ、この値によって帰無仮説が棄却されたり許容されるため結果が統計的に有意かどうかを判断する指標としてp値を使用します。一般的に0.05以下の場合に統計的な有意差がある、つまり関連性があると言われています。（厳密には関連性がないとは言えないと言われます。）

　

地域行事・しきたりの説明

同様に受け入れ自治体の受け入れ態勢を図る指標としてそして、地域住民の協力が必須となる協力隊が地域に溶け込むことをどの程度支援しているかを表す指標として「地域行事・しきたり説明有無」についてアンケートにおいてお聞きしました。

結果としては下記のように「説明あり」と「説明なし」が同じくらいの割合となりました。
この点について直接取材の中で感じたことは、そもそも担当職員がその自治体に居住していないケースや隊員が支所などに派遣された場合受け入れ担当の職員自身も人事異動で勤務場所が支所になっているだけで居住している地域は全く違ったりするなど、自治体職員が必ずしも地域の行事やしきたりに精通しているとは限らないという背景もあることが分かりました。

つまり、地域行事やしきたり説明が受けられるかどうかは担当者の現在の居住場所や居住歴というプライベートな部分に大いに依存することも浮き彫りになりましたが、隊員の声としてこの説明がなかったことで困ったという話をお聞きしたこともなく、いずれにせよ地域イベントに引っ張りダコとなることが強く、自治体担当者からの説明の有無に関わらず地域住民から説明があるため協力隊にとっては大きな問題になることもないといえます。

　

担当者とのコミュニケーション頻度

次に「コミュニケーション頻度」についてアンケートにて隊員の皆さんに伺いました。

週に一回以上が全体の７割、月に一回を含めると９割弱を占めており、全体的にコミュニケーション頻度は高いことが分かりました。しかし、一方でおよそ１０人に１人が「ほとんどない」「年に一回」と回答しており自治体担当者とほとんどコミュニケーションが取られていないケースもあることが分かり、これまでに何度かお伝えしてきた採用はすれど放置するという自治体があることが良い一層強く裏付けられたと言えます。

また、実際に隊員の皆さんや受け入れ担当職員の皆さんのお話を伺う中で隊員と職員のコミュニケーションの様子には大きく二つのケースがあることがわかってきました。
月に一回の定期的な報告会を設け、隊員の活動の進捗報告を聞くだけでなく悩み事や相談事を聞く機会を設けているケースがある一方で基本的に定期的な報告書の提出以外公式な報告はないというケースもあり、自治体によりかなり大きな温度差があることが分かりました。

同時にコミュニティー型において地域で活動することが多いケースやミッション型で特定の地域団体に席をおいているケースでは、日常的に担当職員と会うことはなく、定期的な報告会や定期的な報告書の提出以外の接点がなくなる傾向が強い一方で、役場の職員と一緒に取り組む必要があるテーマ、たとえば移住定住促進など、の場合には毎日担当職員と顔をあわせる機会があり、結果としてコミュニケーション頻度が高まることから活動内容と活動拠点の影響も強く受ける様子が伺えました。

また、隊員の活動状況を共有する目的で月一回に隊員全員が集まる場を設けているだけでなく、首長を入れた相談の場を別途作り、隊員の活動の後押しやサポートを意思決定者自らが行っているケースもあれば、上述のように月に一度報告書を提出だけが担当者との接点というケースもあり、そのようなケースでは形だけの報告書であるため徐々に誰も読んでいない報告書を提出することに隊員自身意味を見出せなくなり、最終的には報告書の提出さえもやめてしまったことで職員と何も接点がなくなってしまった隊員もいました。

一方で受け入れ自治体の職員の立場として議会や地域住民の理解がなければ地域おこし協力隊の運用を続けていくことが難しいという背景から議会説明や住民の取り合わせ対応のために報告書を提出させているという話もあり、適切な支援もせず事務的な目的だけのために報告書を提出させている実態が上記のような報告書の提出もやめてしまう隊員の行動につながっているともいえます。

報告の頻度については、数が多ければ良いというものではなく、互いが信用し合い、最大の成果を出せるようにサポートし合うための基盤としてきちんと意思の疎通ができていれば問題ないのですが、上述のように形だけの報告書を提出させたり、そもそも全く接点がなくなってしまう状況になることは隊員・職員ともに税金を使って活動をしているという点では説明義務放棄といえ、決してあってはならない状況だと思います。

しかし、定常的に複数業務の兼務状況にある職員の状況や限られた任期の中で任期後の仕事に対して絶えず不安と焦りを抱えている隊員の状況を考えると上記のようなコミュニケーション頻度になることも十分理解することができ、この状況を改善していくためには、担当職員が「地域おこし」や「地域おこし協力隊」の運営に注力できるよう組織的にサポートする態勢の整備が求められるのではないかと思います。

自治体の受け入れ組織

上記のような受け入れ態勢の現状がある中で自治体組織の中ではどのような部署が隊員を受け入れているのでしょうか。直接取材を通して自治体の協力隊受け入れ組織には大きく分けて３つのタイプがあることが分かりました。
一つは企画財政課など交付税を管理する部署もしくは総務課など組織の取りまとめ役的な位置付けの組織が地域おこし協力隊導入の企画や採用を行い、実際の活動支援は活動領域を管轄する各課（農林課、商工課、支所など）が担う形であり、比較的規模の大きな自治体によく見られる形式です。
さらに大部屋主義により課の統合が進んでいる自治体では地域おこしが主要業務になることの多い商工課や観光課にて採用から活動のサポートまで一元的に行っているケースもみられました。
その一方で「地域おこし」の専門組織を立ち上げ、その組織で一元的に隊員を採用し、活動の支援を行っている自治体も非常に稀ではありますが存在していました。

上記の最初にご紹介したケースでは、企画・採用を担当する課・職員と隊員を受け入れる課・職員が異なること、強い縦割り組織という組織文化があること、そして、自分の仕事が増えることを嫌がる担当者の意識が働くことから隊員を受け入れを押し付けあうことも少なくないようです。
さらに合併により本庁と一部自治機能を備えた支所（自治センターとも呼ばれる）の関係があるような比較的規模の大きい自治体の場合には、上記に加え合併した側の自治体の職員と合併された側の職員との間で心理的な確執があることも少なくなく、そのため十分な連携が取れないことも多く、その結果、着任直前まで協力隊の家が決定していないなど活動以前のことで隊員に迷惑がかかったり、ミッション・活動内容の検討が不十分という状況が生まれている様子も伺えました。
また、このように隊員ごとに受け入れ課・担当職員が異なるケースでは、協力隊の受け入れと同時に隊員に紐づく特別交付税を財源とする予算も一緒についてくることが多く、そのため受け入れ課や担当職員毎にその予算の執行ルールが決められることから同じ自治体に着任したにも関わらず配属される課により利用できる活動費の幅が異なったり、職員からの活動支援の度合いや隊員と職員間のコミュニケーションルールなど協力隊の運営方法も異なってくる様子が伺え、隊員の不満要因の一つになっている様子も伺えました。

また、上記の２つ目のように行財政改革の中で大部屋主義を標榜し課の統合を進めてきた自治体では、ほぼ全ての職員が多くの仕事・事業を兼務しているため首も回らない状況であることから隊員の受け入れ態勢の整備や活動のサポートに工数を割くことが全くできないという非常に厳しい状況に置かれている様子も伺え、その結果、隊員の導入・運営のすべてのおいて準備不足であることは否めず、その象徴的な話として受け入れ前の地域住民や関係者との調整が不十分であったことから隊員が着任し担当職員と活動が予定されている団体に挨拶に赴いたが、事前の話し合いや調整が不十分であったため追い帰されたという話もお聞きしました。

その一方で「地域おこし」の専門組織を立ち上げ、将来の地域のあり方を明確にすると同時に実現するための手段の一つとして地域おこし計画をしっかりとたて、その中で地域おこし協力隊のミッション・役割を明確にし、自治体内の地域ごとに求められる地域おこし協力隊像を明確にした上で募集・採用している自治体も非常に少ないですがありました。
その自治体では、「地域おこし」専門組織で地域おこし協力隊を一元的に受け入れ、活動支援を行っていることから活動費の運用ルール、協力隊の運営方法も共通していることから上記で見られたような隊員間の環境の違いから生まれる不満がないことから余計な雑音なく、各隊員が与えられたミッションと期待に応えるため地域おこし活動の注力できている様子がとても印象的でした。

受け入れ自治体に対する隊員の満足度

それでは、これらの現状を踏まえ協力隊の皆さんは受け入れ自治体の対応についてどう感じているのでしょうか。協力隊の皆さんの視点から見た「協力隊在任期間を通した受け入れ自治体の対応に対する満足度」についてインターネットアンケートにおいて隊員に伺いました。

1を最低、10を最高とする10段階から満足度を選んでいただきましたが、満足度の平均値は5.61という結果になりました。真ん中の値が5.5であることから受け入れ自治体の対応について満足という意見と不満足という意見が拮抗している状況であることがわかります。

この結果をどう捉えるかは難しいところですが、地域おこし協力隊の皆さんへの直接取材の内容も踏まえて考えると、あくまでも想像の範囲を超えませんが、不満様子はたくさんあるが大前提として税金が原資である給料をもらいながら挑戦機会・成長機会を得ていることへの感謝と環境要因も大きいのですがその報酬に見合うだけの働きができていないことへの引け目があること、さらには地域おこしを成功させるには欠かせない地域住民や自治体職員への配慮などから結果的に満足・不満足が拮抗する結果になったのではないかと推測します。

また、協力隊の受け入れ自治体への満足度をさらに掘り下げ、人口規模と受け入れ自治体の対応に対する満足度との関係をみるためカイ二乗検定※3を行った結果、p値が0.01となり統計上の有意差が見られたため下記のように人口規模と満足度の関係を可視化したところ、人口規模が小さいほど隊員の満足度が高い傾向があることが分かりました。

※3:カイ二乗検定
実際の観測値がその理論値とほぼ一致しているかどうかを調べるための統計解析法

また、これまで受け入れ態勢を表す要素としてご紹介してきた「関係者の紹介有無」や「地域特有の行事やしきたりの説明有無」「自治体担当者から協力隊活動に関わる地域の方々への協力隊の活動内容・制度の事前説明の有無」「担当者とのコミュニケーション頻度」毎に受け入れ自治体の対応に対する満足度を見てみると受け入れ態勢が整っているいるほど満足度が高いという結果となっていることから受け入れ態勢の整備状況と隊員の受け入れ自治体の対応への満足度が大いに関係していることが分かります。

最後に

以上のことからわかることは、自治体における協力隊の受け入れ態勢には課題があること、そして、受け入れ態勢の整備と隊員の満足度には明らかに正の関係があることから大いに改善をすべて分野であることが分かりました。

この結果から協力隊を受け入れる自治体としては、受け入れ態勢の整備・改善を積極的に進めるべきだと言えますが、今回ご紹介した地域住民への協力隊制度・活動内容の紹介や関係者への紹介、地域の行事・しきたりの説明、コミュニケーション計画の整備などはあくまでも受け入れ態勢の整備のごく一部であり、本質的にはこれまでも何回となく触れてきましたが将来の地域のあり方を明確にした上でその実現手段としての地域おこしのあり方を定義し、必要となる人・もの・金が明確になった実行計画がある中で地域おこし協力隊のミッション・役割が明確になっていることが大前提であり、それら全てを踏まえて地域住民説明や関係者説明することが大切だと言えるのではないでしょうか。

また、実は隊員が着任後に自治体職員ができることは限られており、上記のような地域のあり方を定義することを踏まえた受け入れ態勢の整備を隊員が着任する前にきちんと実施することが地域おこし協力隊運営の仕事の９割を占めると言っても過言ではなく、十分なリソースをかけ、しっかりと整理・検討すべきことであると言えます。

一方で地域おこし協力隊の皆さんが今回のことを踏まえて考えるべきことは、自分自身の人生を守るという意味でも、きちんとした検討を行わずに安易に協力隊を採用する自治体がを淘汰する上でも、応募前に処遇などの条件の確認や表面的な受け入れ態勢だけではなく、その自治体が将来のあるべき地域の姿の実現のためにどのような地域おこし計画を持っているか、その中で地域おこし協力隊に期待していることは何かをきちんと説明してもらうこと、そして、その説明を聞き、自分に合うかどうか判断ができるくらいに自分のやりたいことを明確にしておくことが重要だと思います。

皆さんの意見を聞かせください

地域おこし協力隊制度はまだまだ発展途上であり、事例やノウハウの共有が必須になります。
皆さんのご意見・ご感想などなんでも結構です。多くのコメントをいただき、本サイトが地域おこし協力隊のノウハウ蓄積・事例共有の場の一つになれば幸いです。